与建设工程档案管理有关几个法律实务问题分析总结(2015)|法客帝国
[原题]工程档案在法律实务中的作用与思考
建设工程领域法律实务中，无论非诉的索赔结算，还是仲裁诉讼中的裁判，工程文件均为辨清双方权利义务的重要依据。如何保证此类文件的效力，在工程管理和法律实务角度，都是十分重要的问题。
依据国家行政管理规定，工程项目完工后，需依据档案管理的要求对工程文件进行归档提交。因而，符合归档要求/已归档的工程文件，自然更易于被双方及裁判方认可。
本文依据工程档案管理课程的听课笔记为基础进行扩展，梳理了现行调整工程档案领域的法律规范，另加入了笔者接触过的几个实务案例及思考，意在抛砖引玉。
一、工程档案基础知识
1.工程档案的概念
从行政管理角度，工程档案与城市建设档案的概念有所重合，本文仅涉及两者相同含义，因而简化等同，不做辨析。
《城市建设档案管理规定（2001修正）》第二条第二款将城市建设档案（简称“城建档案”）定义为：“在城市规划、建设及其管理活动中直接形成的对国家和社会具有保存价值的文字、图纸、图表、声像等各种载体的文件材料”。其具体内容涵盖：（1）城市建设勘测、建设规划档案；（2）城市建筑工程档案：含民用建筑工程、市政公用工程、交通运输工程、水利工程、城市战备工程；（3）城市建筑系统科研、设计档案。
2.工程档案的归档依据
工程档案的编制及归档的法律依据与其工程性质相关：工业、民用建筑工程档案，依据《城市建设档案管理规定》提交城建档案馆；对于市政基础设施工程，如城市范围内道路、桥架、广场、隧道、公共交通、排水、供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理处置等工程，工程档案由《市政基础设施工程施工技术文件管理规定》予以规范；对于城市地下管线工程，如城市供水、排水、燃气、热力、电力、电信、工业等的地下管线及相关的人防、地铁等工程，工程档案由《城市地下管线工程档案管理办法》予以具体规范。
除此之外，城建档案馆有权依据《城市建设档案归属与流向暂行办法》第六条的规定，主动搜集城市建设、规划行政主管部门形成的城市建设基础资料，如：城市历史资料、自然资料、技术经济资料、相关的政策法规资料等。
3.工程档案的载体及归集
工程档案的归集由建设单位负责，其应在主合同中明确档案编写归集的相关的要求；档案中具体文件内容由施工单位编写，之后交由建设单位。如为总承包模式，由总承包单位负责搜集齐全各个分包单位的工程文件后再交由建设单位。建设单位的技术负责人和法人代表在已组卷成册的工程文件上签字盖章，再向城建档案馆提出档案验收申请及卷宗移交申请。
工程档案的外部表现形式有纸质档案、声像档案（如照片、录像）、电子档案（如CAD图纸、与纸质档案一致的扫描件等）。通过卷宗内的卷内备考表能够初步知晓档案涵盖的文件类型、具体数量，以便于查询利用的快速实现。
二、工程档案在实务中的重要性
1.是政府部门行政管理中的明确要求
《建设工程质量管理条例》第十七条规定，建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立、健全建设项目档案，并在建设工程竣工验收后，及时向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案。
具体程序为：核发建设工程规划许可证时，建设单位到工程所在地规划分局或者行政许可中心填写工程档案登记表、领取档案报送责任书。对符合条件、需要列入城建档案馆档案接收范围的工程，建设单位在组织竣工验收前30日，提请城建档案管理机构对工程档案进行预验收。建设单位在取得工程档案认可文件后，方可组织工程竣工验收。工程竣工验收后3个月内，向城建档案馆提交工程档案。
上述程序为建设主管部门的行政管理要求，如违反上述规定，行政机关有权责令改正，并处以罚款。
2.是参建各方履行质量保证的客观载体
笔者结合建设的不同阶段，对参建各方负责编制的归档文件作出以下概括。更详细的内容可以参照《天津市建设工程文件归档整理规程》或其它地方建设行政主管部门制定的文件。
建设单位前期文件：项目立项、征地拆迁、勘察、招标承包合同、工程开工、重要会议记录等
勘察设计文件：工程水文、地质勘探报告及地质图；消防等设计文件；结构设计计算书等
施工文件：施工定位测量、地质勘探资料；工程记录及测试、沉降、位移、变形、监测记录；焊接试验记录、报告、施工检验、探伤记录；图纸会审、变更设计通知单；工程质量检查、评定资料
隐蔽工程验收记录；单位或子单位工程质量竣工验收记录等工程质量事故报告及处理记录；设备、管线及电气、仪表施工安装记录
监理文件：监理规程；监理管理资料；合同管理、文件、协调文件；监理工作记录；竣工验收资料；备忘录、报告、会议纪要；施工质量分析；
竣工图：总平面图；建筑、结构竣工图；大型设备基础竣工图；电力、照明、给水、排水、煤气、通讯、暖通、监控、电梯等专业竣工图；建设用地范围内地下综合管网图及管线接口位置等
竣工验收文件：工程竣工验收报告；工程设计总结、监理总结；质量评审材料；环保、劳动安全卫生、消防等竣工验收审批文件；
3.是发生争议后客观反映证据线索的材料
对符合城建档案馆接受范围的档案材料，经过审查、验收环节保证了材料外观上的整洁、完备、规范；如作为证据使用，也基本能够满足证据真实性、合法性、关联性的要求；因此可以得出结论，除非有相反证据证明与事实不符外，该工程档案在裁判中有较高的证据力，应作为律师关注和举证的重点。
例如，对现实中经常发生管线错挖的事件，工程档案管理办法明确给出了裁判规则，虽然该办法的位阶较低，但在裁判时却给了我们一个参考标准及启示。如《北京市城市建设档案管理办法》第十九条规定：“建设单位或者施工单位在施工前应当查阅施工地点有关地下管线、设施等隐蔽工程档案资料。地下管线、设施等隐蔽工程的建设单位应当及时移交齐全、准确的地下管线、设施等隐蔽工程档案资料。未移交以及未按时移交工程档案资料，或者移交工程档案资料不齐全、不准确，致使其他建设单位、施工单位因无法查阅有关档案资料或者查阅的档案资料内容不准确造成施工破坏地下管线、设施等隐蔽工程的，地下管线、设施等隐蔽工程的建设单位应当依法承担相应责任”。由此可见，开工在先的建设单位，其提交工程档案完整准确与否将直接关系到后续工程的建设安全，因此法律为其设定了明确的义务；如果违反了规定，受损方有权向在先的建设单位主张经济赔偿，建设单位赔偿后同样有权向本次建设的责任方进行追偿。
三、工程档案在法律实务中发挥的作用
本部分通过笔者接触到的几个案例，反映出工程档案在实务裁判中的重要作用。
1.分包人依据档案资料证明分包资格，获取法院胜诉判决
南通某建筑公司中标3幢商住楼的建筑安装工程，项目负责人袁某决定将一部分工程分包给A公司，但分包人主张工程款时，建筑公司以不认可袁某系该公司员工为理由拒绝给付。能否证实袁某是该公司的项目负责人成为此案件的关键。经查阅工程档案，发现在施工文件中“项目负责人”一栏中都分别填写：袁某，并盖有公司公章。法院最终据此判定袁某确系该公司员工，两公司之间的分包关系确立，A公司胜诉。
2.判定是否属于勘察错误，工程档案提供了判断标准
某工程勘察单位出具的勘察报告中，并未显示地层中含有废弃的码头建筑工事，而承包单位在基础施工时发现了上述情况，建设单位该如何认定勘察单位是否存在着工作失误和主观过错？实务中，判断勘察单位是否存在过错，需要分析上述情况的发生到底是勘察单位由于前期工作疏忽大意造成的，还是任何勘察单位根据城市建设基础资料的内容仍不能合理预见的合理风险。由此可见，判断的依据一致指向了城建基础资料的详细程度。
根据《城市建设档案归属与流向暂行办法》第六条规定的城建档案馆可以依职权搜集的资料中，如果该城市历史资料、技术经济资料中的涉及交通、企事业发展的统计资料中都没有记载过曾经有码头建设的话，那么勘察单位主观存在的过错就很小，也就不容易被认定存在明显的工作过失。
3.质量、工期、造价纠纷的解决均需依据工程档案资料
面对存在相反主张的争议双方，法院经常引入鉴定单位来解决专门的技术问题，如果双方当事人提交的过程性文件不全或者无法体现双方真实意思，那么鉴定单位可能会由于没有充分的文件、技术资料作为鉴定基础，最终无法给出鉴定结论，导致案件迟迟不能裁判。所以，齐备的工程档案为纠纷解决、司法鉴定及法院裁判提供了客观依据。
例如，一个重大工程质量事故的鉴定，首先要对工程图纸进行核对，检查施工单位是否严格按图施工，设计变更是否经过设计单位同意；其次是确认设计计算、原材料是否合格、施工工艺是否符合规范要求。地基基础工程等危险性较大的分项分项工程，除了施工方案经过专家论证外，过程性的工序交接都需要施工单位拍摄2-3张现场照片用以佐证履行行为。质量事故的现场录像资料客观记载了事故发生经过、造成损失情况、救助情况，这些档案材料确实发挥了不可替代的证明作用，一方面有利于当事人将客观真实固定为法律真实，另一方面有利于分清事故责任，便于纠纷的解决。
综上所述，工程档案在法律实务中有着不可替代的重要作用，对档案编制归集方面的相关规则应不断保持学习；从这些基础文件资料中，可以了解、还原建设的程序事件，结合实例与档案知识来提高自己的业务水平。
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附：调整工程档案关系的现行法律规范集合
《中华人民共和国档案法》
《中华人民共和国城市规划法》
《科学技术档案工作条例》
《建设工程质量管理条例》
《城市建设档案归属与流向暂行办法》
天津地区：
《天津市城乡规划条例》
《天津市城市建设档案管理规定》
《天津市建设工程文件归档整理规程》
《天津市建设工程电子文件整理程序》
（全文完）
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